Valutazioni nel settore dei pagamenti diretti

Attualmente la Confederazione versa ogni anno circa 2,8 miliardi di pagamenti diretti. Gli agricoltori, dal canto loro, forniscono prestazioni d’interesse generale nei settori della sicurezza dell’approvvigionamento, dell’ecologia, della cura del paesaggio rurale, del benessere degli animali e dell’occupazione decentrata. Soltanto chi adempie condizioni specifiche può beneficiare dei pagamenti diretti. Questi mirano a garantire che la gestione agricola in Svizzera avvenga in modo da creare i presupposti per fornire realmente le prestazioni auspicate dalla società.

Considerata la notevole valenza finanziaria dei pagamenti diretti, è imprescindibile che a cadenza regolare vengano valutate l’efficacia dei provvedimenti e l’efficienza dell’impiego dei mezzi finanziari. In virtù della legge sull’agricoltura (LAgr), la Confederazione è tenuta a valutare l’efficacia dei provvedimenti presi nel quadro della politica agricola (cfr. art. 185 cpv. 1^ter LAgr).

Onde adempiere tale mandato, l’UFAG verifica l’efficacia degli strumenti di politica agricola e, a tal fine, procede alle rispettive valutazioni. Queste sono pianificate tenendo conto da un lato della necessità dell’UFAG di acquisire informazioni per il tempestivo sviluppo degli strumenti di politica agricola, dall’altro, degli interessi di stakeholder esterni oppure di temi e questioni che rivestono un’importanza particolare nei dibattiti politici.

La tabella seguente fornisce una sintesi sullo stato delle valutazioni concluse, in corso e previste nel settore dei pagamenti diretti. Alcuni provvedimenti vigenti da tempo in questo settore, come ad esempio i contributi per l’agricoltura biologica, quelli per la produzione estensiva o quelli per il benessere degli animali, sono già stati presi in esame nel quadro di precedenti valutazioni (Flury, 2005).

Con la PA 14 – 17 si è proceduto all’adeguamento o all’introduzione di diversi provvedimenti. In questa recente fase di valutazione ci si è concentrati su due strumenti introdotti ex novo, ovvero la promozione della qualità del paesaggio mediante i contributi omonimi e il contributo per la produzione di latte e carne basata sulla superficie inerbita. La valutazione di questi due provvedimenti è stata portata a termine nell’anno oggetto del rapporto. Nella primavera 2017 è iniziata la valutazione dei contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento. I rispettivi risultati dovrebbero essere disponibili verso la fine del primo semestre 2018. È invece in fase di preparazione la valutazione dei contributi sulla biodiversità che prenderà presumibilmente avvio nella primavera 2018.

¹ reventivo 2017 secondo il Decreto del Consiglio federale del 15.12.2016
Fonte: UFAG

Di seguito si entra nel merito dei due più recenti progetti di valutazione portati a termine nel 2017, ovvero la valutazione dei contributi per la qualità del paesaggio (CQP) e quella dei contributi per la produzione di latte e carne basata sulla superficie inerbita (PLCSI).

La valutazione dei contributi per la qualità del paesaggio si prefiggeva di fare il punto della situazione in vista dell’ulteriore sviluppo di questo tipo di contributi introdotto con la PA 14 – 17.

Gli autori della valutazione hanno constatato che, perlomeno nella fase iniziale, il dispendio correlato a questo provvedimento è stato considerevole per tutte le parti coinvolte (Cantoni, enti promotori, agricoltori). Ma, stando alle dichiarazioni fornite dai gestori interpellati, terminata questa fase il dispendio per l’esecuzione è rientrata entro limiti accettabili.

I gestori riconoscono la valenza dei CQP tanto che tre quarti delle aziende partecipano ai progetti lanciati in questo ambito. Dalla valutazione è altresì emerso che l’elevata partecipazione al programma CQP è riconducibile anche alla possibilità di compensare, perlomeno parzialmente, altri pagamenti diretti nel frattempo soppressi.
L’efficacia del programma è confermata dal fatto che due terzi delle aziende attuano provvedimenti che non realizzerebbero più se non venissero erogati CQP. Si tratta spesso di provvedimenti con un impatto notevole sul paesaggio come un variato avvicendamento delle colture, determinati provvedimenti strutturali (p.es. fienili, «suonen», piccoli casali nei vigneti), selve castanili, terrazzi o campicoltura di montagna. Gran parte fino alla maggioranza dei Cantoni, degli enti promotori e degli agricoltori ritiene che i CQP siano da utili a molto utili per la preservazione di un paesaggio rurale variato. 

Il team preposto alla valutazione è giunto alla conclusione che il programma si è rivelato uno strumento efficace per indennizzare le prestazioni d’interesse generale fornite dall’agricoltura nel settore del paesaggio. Pur ritenendo che non sia necessario modificarne sostanzialmente l’impostazione, in vista della scadenza dei primi contratti conclusi per la durata di otto anni ha espresso delle raccomandazioni per adeguamenti puntuali come una impostazione più chiara della gamma di provvedimenti e un miglior coordinamento dei provvedimenti con quelli di altri programmi (p.es. progetti di interconnessione e SPB). Occorre inoltre migliorare l’informazione, la comunicazione e la formazione in relazione allo strumento CQP e creare chiarezza per quanto riguarda le prospettive finanziarie (parola chiave: sicurezza di pianificazione).
 
Maggiori informazioni e dettagli sui risultati della valutazione sono disponibili nel rapporto di valutazione sui contributi per la qualità del paesaggio (CQP) sul sito Internet dell’UFAG.
 
Dalla valutazione della produzione di latte e carne basata sulla superficie inerbita (PLCSI) è emerso che negli anni 2014 – 2016 la partecipazione è rimasta mediamente costante sul 75 % circa. Nella regione di montagna e nelle aziende biologiche si registra una partecipazione superiore alla media. Lo stesso vale per le aziende detentrici di vacche madri, ovini, caprini ed equini. A queste categorie di animali viene somministrato quasi esclusivamente foraggio di base o ottenuto dai prati cosicché il limite massimo del 10 % di foraggio concentrato viene rispettato senza sforzi particolari.

Una quota variabile tra il 50 fino a oltre il 60 % delle aziende PLCSI dedite alla produzione di latte commerciale, invece, non adempie le condizioni a prescindere, ragion per cui per questo tipo di aziende sono necessari adeguamenti nel foraggiamento. La maggior parte dei capiazienda interpellati nel sondaggio ha tuttavia dichiarato che i provvedimenti e i costi supplementari che tali adeguamenti comportano sono esigui. Le aziende che avrebbero dovuto sopportare costi supplementari notevoli per adempiere le esigenze hanno rinunciato molto più frequentemente alla partecipazione al programma rispetto a quelle senza costi supplementari.

I provvedimenti presi dalle aziende PLCSI che non adempivano a prescindere le condizioni del programma sono classificabili in tre ambiti:

Tuttavia l’effetto dei provvedimenti di adeguamento è risultato troppo esiguo per poter influenzare il consumo settoriale di foraggio concentrato riducendolo massicciamente tant’è che il consumo totale di alimenti composti per animali nella detenzione di bestiame da latte (per UBG) e la superficie nazionale di mais da silo sono rimasti praticamente invariati sin dall’introduzione del programma PLCSI.

Comunque, proprio per quanto riguarda l’impiego di foraggio concentrato non si può escludere che se non si fosse applicato il programma PLCSI vi sarebbe stato un aumento del consumo di alimenti composti per animali nella detenzione di animali da latte. Ciò è quanto emerge anche dall’analisi statistica dei dati concernenti le singole aziende. Essa giunge alla conclusione che negli anni 2014/2015 nella detenzione di bestiame da latte la quota di foraggio concentrato nelle aziende PLCSI è risultata dell’1 % inferiore rispetto al valore che sarebbe stato registrato senza il programma. 

Concretamente, nella media degli anni 2014/2015 la quota di foraggio concentrato delle aziende PLCSI detentrici di bestiame da latte è stata del 9,8 %. Senza l’effetto del programma PLCSI, la quota di foraggio concentrato nello stesso gruppo di aziende sarebbe ammontata mediamente al 10,7 %. Considerate una razione totale di 6 tonnellate di foraggio espressa in sostanza secca per vacca all’anno e una quota di foraggio concentrato del 9,5 %, la quantità di foraggio concentrato per le aziende PLCSI ammonterebbe a 588 chilogrammi. Se non fosse stato applicato il programma PLCSI, sarebbero stati utilizzati circa 54 kg di foraggio concentrato in più, vale a dire 642 kg (10,7 % di 6 t). Nei primi due anni di applicazione il programma PLCSI ha pertanto contribuito a stabilizzare l’impiego di foraggio concentrato nella detenzione di bestiame da latte.

Nel complesso l’impatto effettivo è risultato inferiore e l’effetto inerziale superiore a quanto auspicato all’epoca dell’introduzione del programma. Tuttavia la PLCSI è un programma la cui base è rappresentata da uno standard relativamente alto, ovvero una quota di erba molto elevata cui si contrappone una quota di foraggio concentrato bassa. Di conseguenza l’obiettivo primario non è ridurre l’utilizzo di foraggio concentrato per vacca, bensì preservare uno stato auspicato, vale a dire una quota elevata di erba nella razione. Ciò consente di prevenire efficacemente un ulteriore incremento del quantitativo di foraggio concentrato utilizzato. L’effetto stabilizzante del programma PLCSI potrebbe assumere un’importanza ancora maggiore in futuro, poiché si continuerà a compiere progressi in ambito zootecnico per quanto concerne la produzione lattiera e un’eventuale abolizione della protezione doganale comporterebbe una riduzione dei prezzi del foraggio concentrato; in entrambi i casi senza il programma PLCSI si registrerebbe un aumento del quantitativo di foraggio concentrato utilizzato nella produzione lattiera.

Dalla valutazione è emerso che il principale punto di debolezza del programma PLCSI è dato dalla difficoltà di controllare il quantitativo dichiarato di foraggio concentrato impiegato. Determinate aziende PLCSI hanno infatti un livello di produzione lattiera tale che non è possibile spiegare in maniera plausibile come viene effettivamente rispettata la prescrizione PLCSI (max. 10 % di foraggio concentrato). Nel momento in cui si tratterà di sviluppare ulteriormente il programma, l’accento dovrà essere posto sulla possibilità di controllare i quantitativi di foraggio concentrato utilizzati. In caso contrario si minerebbe la credibilità del programma e ciò si tradurrebbe nel mancato raggiungimento di uno dei suoi obiettivi, ovvero la promozione di una strategia della qualità per i prodotti lattieri svizzeri.

Maggiori informazioni e dettagli sui risultati della valutazione sono disponibili nel rapporto di valutazione sulla produzione di latte e carne basata sulla superficie inertiba (PLCSI) sul sito Internet dell’UFAG.

Da maggio 2017 i contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento vengono valutati da Agroscope (Tänikon). La valutazione sarà portata a termine nel 2018. Considerato il dispendio finanziario di 1,1 miliardi di franchi l’anno, i contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento rappresentano lo strumento dei pagamenti diretti più significativo (ca. 40 % dell’ammontare totale dei PD). L’obiettivo è preservare la capacità di produzione di derrate alimentari dell’agricoltura svizzera e una quota adeguata di superficie coltiva aperta. Il conseguimento del primo obiettivo presuppone che sia garantita una produzione indigena al livello attuale, cosicché si possa contare su un approvvigionamento sicuro anche in situazioni di crisi (Consiglio federale 2009, pag. 143).

Visto il considerevole impegno finanziario è comprensibile che ci si chieda se debbano essere effettivamente spesi importi di una simile portata per la sicurezza dell’approvvigionamento o se non sia opportuno impostare il provvedimento in maniera più efficiente. Vi sono indicazioni secondo cui in tempi normali sarebbe sufficiente anche una produzione inferiore – con conseguente minor dispendio di fondi – senza che si debbano fare rinunce in materia di sicurezza dell’approvvigionamento in situazioni di crisi (Schläpfer et al. 2015). I rispettivi fondi disponibili potrebbero essere destinati ad altri fini.

In questo contesto, la valutazione in corso consiste

Alla luce del notevole dispendio di fondi correlato ai contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento, occorre inoltre valutare l’impatto dei provvedimenti sui redditi agricoli e sul conseguente mutamento strutturale.

Considerato il notevole impegno finanziario, i contributi per la biodiversità rientrano tra gli strumenti dei pagamenti diretti più significativi. Nel 2005, nel quadro di una fase di valutazione precedente, erano già stati presi in esame determinati elementi rilevanti dal profilo della biodiversità (p.es. le attuali SPB QI, che all’epoca si chiamavano ancora superfici di compensazione ecologica). Da allora l’impostazione di questo strumento ha subito profondi cambiamenti, ragion per cui nel 2018 l’UFAG prevede una valutazione di maggiore portata che creerà i presupposti per ottimizzare l’efficacia e l’efficienza dell’impiego dei fondi per questo strumento dei pagamenti diretti prioritario dal profilo ecologico. I risultati della valutazione dovrebbero anche consentire di sviluppare ulteriormente lo strumento nell’ambito dell’evoluzione della politica agricola (PA22+).

Bibliografia

Consiglio federale (2009): Rapporto sullo sviluppo del sistema dei pagamenti diretti. Consultato in data 24.05.2017 su https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/15603.pdf
 
Flury C. (2005): Bericht Agrarökologie und Tierwohl 1994 – 2005, Ufficio federale dell’agricoltura, Berna.
 
Schläpfer F., Blum J., Bosshard A. (2015): Multifunktionale Landwirtschaft: Lässt sich Versorgungssicherheit mit Ressourceneffizienz und dem Schutz der Biodiversität vereinbaren? Scheda n. 5., Visione Agricoltura. Consultata in data 19.05.2017 su http://www.visionlandwirtschaft.ch/de/publikationen/Faktenbl%C3%A4tter/

Atti normativi
Legge sull’agricoltura (LAgr), art. 185 cpv. 1^ter

Simon Peter, UFAG, Settore Pagamenti diretti Basi, simon.peter@blw.admin.ch